L’évolution du droit pénal du travail : nouveaux pouvoirs de police administrative et nouveaux enjeux pour les entreprises en santé et sécurité au travail

Partant du constat d’inefficacité statistique (relative somme toute) du droit pénal du travail, rapportée à l’épaisseur de la réglementation, la loi Macron n° n° 2015-990 du 6 août 2015 a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de renforcement des prérogatives du système d’inspection du travail en vue de garantir une meilleure effectivité du droit du travail et une plus grande efficacité des contrôles.

Au 1er juillet 2016, entreront en vigueur la nouvelle ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 (JORF du 8 avril 2016) ainsi que son décret d’application n° 2016-510 du 25 avril 2016 (JORF du 27 avril). Ces mesures s’appliqueront à toutes les entreprises, y compris agricoles.

Au 1er juillet 2016, entreront en vigueur la nouvelle ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 (JORF du 8 avril 2016) ainsi que son décret d’application n° 2016-510 du 25 avril 2016 (JORF du 27 avril). Ces mesures s’appliqueront à toutes les entreprises, y compris agricoles. Le projet de loi El Khomri soumis à la procédure du 49-3 prévoit de ratifier cette ordonnance (cf. article 51 quater).

Objectif annoncé : améliorer l’efficacité des contrôles administratifs et la rapidité des procédures et sanctions, afin d’assurer l’effectivité des règles du droit du travail, et ainsi, de lutter contre la concurrence sociale déloyale, ce qui va bien au-delà du cadre de lutte contre le travail illégal dont l’arsenal juridique est déjà très étoffé.

Cette évolution s’accompagne en arrière-plan d’une mutation profonde du système d’inspection du travail et de son organisation au plan tant national que local en vue de renforcer l’efficacité des contrôles sur les entreprises (cf. Décret n° 2014-359 du 20 mars 2014 et arrêté du 26 mai 2014), avec à terme la disparition programmée du corps des contrôleurs du travail et leur intégration dans le corps unique des Inspecteurs du travail (traditionnellement en charge des entreprises de moins de 50 salariés), qui disposent de prérogatives plus importantes. Sans attendre, tous sont intitulés dès à présents d’« agents de contrôle de l’inspection du travail ».

Intéressons-nous ici en synthèse aux incidences spécifiques de cette réforme dans le domaine de la santé et sécurité au travail, qui constitue une priorité d’action du système d’inspection du travail (en sachant que ces nouvelles prérogatives sont de portée générale et trouveront à s’appliquer dans tous les autres domaines de la réglementation du travail).

Le contraste est saisissant : à côté du 3e Plan Santé au Travail et de son approche soft axée sur l’amélioration des conditions de travail et la prévention des risques professionnels, cette réforme du contrôle de l’application du droit du travail constitue au contraire un « tour de vis » pour les entreprises, les chefs d’entreprise et leurs délégataires de pouvoirs.

Loin d’une dépénalisation du droit du travail, il faut s’attendre à ce que les contrôles débouchent sur un accroissement des sanctions, en fréquence et en sévérité..

1. Les grands axes de la réforme à retenir en matière d’hygiène, de santé et sécurité au travail :

• Le renforcement des moyens d’intervention de l’inspection du travail est très marqué dans le domaine de la santé et de sécurité du travail, avec notamment :
  
  
  • Une extension du droit de communication à tout document ou tout élément d'information, quel qu'en soit le support, utile à la constatation de faits susceptibles de vérifier le respect de l'application des dispositions légales et réglementaires du Code du travail (4e partie) relatives à la santé et la sécurité au travail ainsi qu’en matière de harcèlement moral ou sexuel (cf. C. Trav., L8113-5 nouveau), afin de faciliter le travail d’enquête ;  
  •  Une extension du droit d’enjoindre à l’employeur de faire procéder des contrôles techniques et analyses de conformité, à toutes matières, y compris substances, mélanges, matériaux, équipements, matériels ou articles susceptibles de comporter ou d’émettre des agents physiques, chimiques ou biologiques dangereux pour les travailleurs, afin de déterminer les actions de prévention à mettre en œuvre (C. Trav., L4721-1) ;
  • Dans les cas d’urgence ou de situation dangereuse, les prérogatives administratives sont étendues, avec  :
    
    
    • Une extension du droit d’arrêt temporaire de travaux et d’activité en cas de danger grave et imminent dans tous les secteurs d’activité (et plus seulement le BTP). Les cas existants sont en outre élargis à d’autres hypothèses (cf. C. Trav., L4731-1) :
      
      
      • A l’utilisation d’équipements de travail dépourvus de protecteurs, de dispositifs de protection ou de composants de sécurité appropriés ou sur lesquels ces protecteurs, dispositifs de protection ou composants de sécurité sont inopérants ;
      • Au risque résultant de travaux ou d’activité dans l’environnement des lignes électriques aériennes ou souterraines ;
      • Au risque de contact électrique direct avec des pièces nues sous tension (en-dehors des opérations effectuées sur des installations électriques ou dans leur voisinage et relevant d’une réglementation particulière).
      • A l'absence de dispositifs de protection de nature à éviter les risques liés aux travaux de retrait ou d’encapsulage d’amiante et de matériaux, d’équipements et de matériels ou d’articles en contenant, y compris dans les cas de démolition, ainsi qu’aux interventions sur des matériaux, des équipements, des matériels ou des articles susceptibles de provoquer l’émission de fibres d’amiante ;
    • Une extension du droit d’arrêt temporaire de travaux et d’activité en cas de constat qu’un travailleur est exposé à un agent chimique classé CMR et qu’il se trouve dans une situation dangereuse avérée résultant soit du dépassement d’une valeur limite d’exposition professionnelle (VLEP), soit d’un défaut ou d’une insuffisance de mesures et moyens de prévention spécifiques, après mise en demeure préalable restée infructueuse (C. Trav., L4721-8) ;
    • Une possibilité d’ordonner en urgence une mesure de retrait immédiat concernant les jeunes travailleurs salariés ou stagiaires âgés d’au moins 15 ans et de moins de 18 ans (cf. C. Trav., L4733-1 et suivants), en cas de constat d’affectation soit à un ou plusieurs travaux interdits soit d’affectation à un ou plusieurs travaux réglementés exposant à un danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé. Cette possibilité, dans le cadre d’un contrôle a posteriori, vient donc relativiser la mesure de simplification administrative issue des décrets n° 215-443 et 444 du 17 avril 2015, qui ont substitué au régime d’autorisation préalable à compter du 2 mai 2015, un régime de déclaration préalable concernant l’affectation de jeunes travailleurs à des travaux dangereux.

      La loi prévoit une protection particulière puisque cette décision ne peut entraîner aucun préjudice pécuniaire à l’encontre du jeune concerné, ni la suspension ou la rupture du contrat de travail ou de la convention de stage. L’employeur ou le chef d’établissement a obligation d’informer l’agent de contrôle de l’inspection du travail des mesures prises, et celui-ci peut alors autoriser la reprise des travaux réglementés concernés.  

      A noter également qu’en cas de constat de risque sérieux d’atteinte à la santé, à la sécurité ou à l’intégrité physique ou morale du jeune dans l’entreprise, l’agent pourra proposer à son autorité hiérarchique (DIRECCTE) de suspendre le contrat de travail ou la convention de stage, avec toujours un maintien par l’employeur de la rémunération ou de la gratification (C. Trav., L4733-7 et s. nouveaux). La notification d’un refus d’autoriser la reprise du travail entraîne sa rupture automatique, avec obligation pour l’employeur de verser au jeune les sommes dont il aurait été redevable jusqu’au terme contractuel et pour l’établissement de formation, de prendre les dispositions nécessaires en termes de continuité de la formation et de trouver le cas échéant un nouvel employeur. Ce refus peut en outre être assorti d’une interdiction de recrutement ou d’accueil de nouveaux mineurs, pour une durée laissée à l’appréciation de l’autorité administrative.

    Toutes ces nouvelles prérogatives viennent s’ajouter à celles existantes (droit d’accès aux locaux et documents, droit de prélèvements, procédures de mises en demeure, etc.).
    
    A noter que celles-ci devraient en outre être renforcées dans le cadre de la future loi « Travail ».

    Pour asseoir l’autorité des agents dans l’exercice de leurs prérogatives, la répression des obstacles est considérablement accrue (l’amende maximale encourue est multipliée par 10, passant de 3.750 euros à 37.500 euros, outre un emprisonnement de 1 an).

• Surtout, c’est sur le terrain des sanctions que cette réforme vient changer la donne et va faire évoluer les pratiques.
  
  A titre préliminaire, la loi vient rappeler le principe d’indépendance des agents de contrôle de l’inspection du travail (consacré le droit international dans le cadre de l’OIT), en indiquant qu’« ils sont libres d'organiser et de conduire des contrôles à leur initiative et décident des suites à leur apporter ».
  
  En cas de constat de manquements par une entreprise, ceux-ci auront comme alternative (C. Trav., L8113-7 nouveau) :
  
  • Soit de dresser un procès-verbal d’infraction (faisant foi jusqu’à preuve du contraire) à destination du Procureur de la République et du Préfet de département, après information de la personne concernée.
    
    En complément des mesures classiques de poursuites ou d’alternatives aux poursuites laissées à la discrétion du Parquet selon qu’il s’agit d’infractions au Code du travail et/ou au Code pénal (rappel à la loi, etc.), l’ordonnance du 7 avril 2016 instaure deux dispositifs complémentaires :
  • Le recours à la procédure d’ordonnance pénale : à compter du 1er juillet 2016, toutes les contraventions au Code du travail, c’est-à-dire les infractions les moins graves (jusqu’à présent exclues du champ de la procédure simplifiée - cf. CPP, art. 524), pourront être transmises par le Procureur de la République au juge du Tribunal de Police (procédure à juge unique). Celui-ci prononce -sans débat préalable et sans obligation de motivation- soit une relaxe, soit une peine d’amende assortie éventuellement de peines complémentaires. Le prévenu dispose alors de 30 jours à compter de la notification de l’ordonnance pour former opposition (avec dans ce cas un retour dans le « circuit » de procédure ordinaire devant le Tribunal de police).
  • La possibilité pour l’autorité administrative (DIRECCTE) de proposer, aussi bien aux personnes physiques que morales, de transiger sur la poursuite d’une infraction constituant sur la poursuite d’une infraction au Code du travail, tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement (cf. C. Trav., L8114-4 s. et R8114-3 et s. nouveaux). L’autorité administrative n’a donc pas cette faculté s’agissant des infractions de droit commun prévues par le Code pénal. Le champ du dispositif est néanmoins large et s’applique notamment au domaine de la santé et sécurité au travail. Sont toutefois exclus les délits passibles d’une peine d’emprisonnement d’un an ou plus, les contraventions pour lesquelles l’administration peut prononcer une amende pénale (cf. ci-dessous), ainsi que certaines infractions spécifiques (cf. notamment travail illégal, discriminations, harcèlement, travailleurs handicapés, travailleurs étrangers, inspection du travail, etc.).
    
    La proposition de transaction (à laquelle est annexé le procès-verbal) doit être effectuée dans les 4 mois (contravention) ou l’année (délits) suivant la clôture du PV. Elle se traduit par une amende (modulée selon des critères tenant aux circonstances, à la gravité de l’infraction, à la personnalité de son auteur ainsi qu’à l’importance de ses ressources et charges) et des prescriptions complémentaires à exécuter dans un délai imparti pour éteindre l’action publique. La personne concernée a le choix entre soit refuser (et risquer des poursuites judiciaires), soit accepter sous 1 mois, cas dans lequel la transaction est soumise à l’homologation du Procureur de la République. Le cas échéant, l’autorité administrative est tenue d’informer, selon la nature de l’infraction, soit le CHSCT, soit le CE (ou les DP à défaut).
    
    
• Soit d’établir un rapport à son autorité hiérarchique lorsque le manquement est passible d’une procédure d’amende administrative, sous réserve de l’absence de poursuites pénales.

Jusqu’à présent, cela n’était possible dans le droit du travail qu’en matière de détachement transnational (C. Trav., L1263-6 et L1264-3), ainsi qu’en cas de manquement à l’obligation de déclaration des salariés du BTP (C. Trav., L8291-2).

Au plan général (cf. C. Trav., L8115-1 s. et R8115-1 s.), et pour schématiser, entrent désormais dans le champ de l’amende administrative les manquements aux dispositions en matière : de durées maximales du travail, de repos ; de décompte de la durée de travail de salaire minimum légal ou conventionnel ; d’installations en matière sanitaires de restauration et d’hébergement. Le projet de loi « Travail » (cf. art. 51) prévoit même d’étendre cela dans le cadre des règles du Code des transports sur le temps de travail.

Même s’il est prévu une possibilité de modulation du montant en fonction des circonstances, de la gravité du manquement, du comportement de son auteur ainsi que de ses ressources et charges (cf. analogie avec le principe de proportionnalité et de personnalisation des peines en matière pénale), il n’en reste pas moins que l’amende pourra être particulièrement « salée » puisque son montant est plafonné à 2.000 euros et appliqué autant de fois qu’il y a de travailleurs concernés par le manquement (montant doublé en cas de réitération constatée dans un délai de 1 an).

A cela s’ajoute, dans le domaine de la santé et sécurité au travail, la possibilité d’infliger des amendes administratives en cas de manquement aux décisions prises par l’inspection du travail en matière d’arrêts temporaires de travaux ou d’activités, de demandes de mesures et vérifications, ou de non-respect des décisions et dispositions relatives à l’affectation des jeunes travailleurs (C. Trav., L4751-1 s. et R8115-9 s.). Le montant de l’amende est nettement alourdi dans ces cas (jusqu’à 10.000 euros). La décision doit être motivée après respect d’une procédure contradictoire : l’employeur est invité à présenter ses observations dans un délai d’un mois et peut demander à ce que celui-ci soit prorogé d’un mois, si les circonstances ou la complexité de la situation le justifient. Précisons également que l’autorité administrative est tenue d’informer le CHSCT (ou les DP à défaut) des amendes prononcées à l’encontre de l’employeur dans ce domaine pour leur permettre d’exercer leurs attributions.

Dans tous les cas, les manquements passibles d’amende administrative se prescrivent par 2 ans révolus (au lieu d’un an en matière de contravention pénale), à compter du jour où le manquement a été commis.

Il pourra toujours être fait échec à cette procédure d’amende administrative en cas d’engagement de l’action publique, sachant que les manquements visés constituent en parallèle des infractions pénales, notamment au titre du délit général d’inobservation des dispositions en matière de santé/ sécurité prévu à l’article L4741-1 du Code du travail. Au passage, il est important de préciser ici que la peine d’amende est aggravée, passant de 3.750 euros à 10.000 euros pour l’employeur ou son délégataire (et jusqu’à 30.000 euros en cas de récidive), appliquée autant de fois qu'il y a de travailleurs de l'entreprise concernés indépendamment du nombre d'infractions relevées dans le procès-verbal.

Ainsi, le recours à la voie pénale ne disparaît pas mais ne sera plus le seul aiguillage possible, l’idée des pouvoirs publics étant de fluidifier le processus de sanctions pour une meilleure effectivité du droit du travail.

Ce choix en faveur de l’amende administrative apparaît toutefois comme ayant un caractère irrévocable pour l’autorité administrative, en lui interdisant ensuite de « changer son fusil d’épaule ». En revanche, cette option n’interdirait pas que des poursuites pénales puissent ensuite être déclenchées à l’initiative du Ministère public (ou d’une partie civile) dans la limite du délai de prescription des infractions.

2. Quelles perspectives pratiques pour les entreprises et leurs dirigeants ?

Si ces nouvelles prérogatives paraissent difficilement contestables en termes de protection des travailleurs face à des situations d’urgence ou de danger, il convient en revanche de porter un regard plus critique sur ce nouveau cadre juridique de sanctions.

Très clairement, le législateur a fait le choix de la répression plutôt que celui de la prévention. On notera au passage la mission de conseil des services administratifs (prévue aux articles R8112-1 et 2 du Code du travail) reste au stade théorique en pratique.

Il est permis d’exprimer certaines craintes :

• De développement de pratiques non uniformes sur le territoire, selon les unités de contrôle et leur « sensibilité » ;
• De recherche d’une satisfaction d’exigences quantitatives pour répondre à des objectifs statistiques de « chiffre » au niveau national, au détriment d’une approche qualitative dans le déroulement des contrôles et des prises de décisions ;
• D’un effet pervers potentiel qui pose un problème moral et social : sachant qu’il est objectivement difficile pour une entreprise quelle que soit sa taille d’être en situation permanente de totale conformité réglementaire, une généralisation du recours aux amendes administratives pourrait d’un côté mettre en difficulté financière de petites TPE/PME notamment, tandis que d’autres entreprises pourraient s’affranchir de la réglementation en payant les amendes … Bien sûr cette hypothèse est caricaturale, mais elle interpelle tout de même en matière de santé/ sécurité, où l’objectif prioritaire est la prévention des risques professionnels..

Compte tenu des relations tendues qui peuvent parfois exister entre les directions d’entreprises et les inspections du travail, il faut espérer que le fait de confier à l’autorité hiérarchique le pouvoir de décision permettra d’avoir une approche raisonnable, étudiée et modulée au cas par cas.

Cela est d’autant plus indispensable qu’au final, la procédure d’amende administrative peut pour un même fait conduire à une sanction plus lourde qu’en cas de condamnation pénale … Ces sanctions pourront même se cumuler, en théorie (avec toutefois une réserve posée en cas de double sanction par la jurisprudence du Conseil constitutionnel au regard du principe de proportionnalité et de nécessité des peines, interdisant que le montant global puisse dépasser le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues).

On peut penser qu’un découpage naturel devrait se faire entre d’un côté, la voie pénale en cas d’infraction grave ou ayant eu des conséquences graves (présence de victimes notamment), et de l’autre, la voie des sanctions administratives pour tout ce qui concerne les infractions non-conformité.

On sait toutefois que le taux de poursuites après transmission de procès-verbal est faible, ce qui alimente une certaine défiance entre les parquets et les unités de contrôles, lesquelles devraient donc être probablement plus enclines à faire jouer leur pouvoir de sanction propre chaque fois que cela leur sera possible.

Les pratiques qui se mettront en place (certainement sous l’impulsion de directives ministérielles) permettront de mieux matérialiser cette ligne de partage.

La question d’un futur Code de déontologie du service public de l’inspection du travail annoncé par le projet de loi « Travail » (cf. art. 51 ter) aura donc toute son importance.

En attendant, les entreprises risquent de se retrouver soumises au « bon vouloir » de l’administration, ce qui appelle certaines recommandations pour les directions d’entreprises :

• D’une part, assurer une veille juridique et de conformité sociale, avec des audits réguliers, pas uniquement en matière de santé et sécurité au travail ;
• Travailler en prévention primaire autant que possible dans le domaine du management des risques ;
• Etre réactif dans le cadre des procédures de contrôle, ce qui peut nécessiter un accompagnement juridique (posture, réponses à fournir, recours, etc.).

Il convient en effet de rappeler que l’Administration ne peut s’affranchir du respect du principe du contradictoire, et que la motivation de ses décisions peut être contestée et que celles-ci peut être annulées en cas d’illégalité.

A ce sujet, cette réforme a pour effet d’ouvrir un nouveau pan de contentieux, puisque les décisions précitées ne pourront être contestées que dans le cadre d’un recours devant le tribunal administratif (à l’exclusion de tout recours hiérarchique devant le Ministre du travail), même s’il faut préciser que l’analyse comparée de la jurisprudence fait souvent ressortir des différences d’approche entre le juge judiciaire et le juge administratif.

En tout état de cause, le choix d’une sanction administrative (p. ex. en cas de proposition transactionnelle) n’interdira pas de s’interroger (pesée des avantages / inconvénients) sur l’opportunité dans certains cas de prendre le parti d’une défense devant le juge pénal en vue d’une relaxe ou d’une minoration d’amende, même si cela n’est jamais acquis.