Fonction publique, les enjeux de la prévention.
Où en est-on un an après l'accord du 20 novembre 2009

Aujourd’hui, les questions de santé sécurité au travail dans les trois versants de la Fonction publique (d’Etat, territoriale et hospitalière) deviennent prépondérantes, face à des éléments comme le vieillissement du personnel et les conséquences des réformes de l’Etat et des collectivités territoriales sur les organisations et les conditions de travail des agents.

Il y a un peu plus d’un an, un accord sur la santé et la sécurité au travail dans la Fonction publique a été signé (le 20 novembre 2009) par sept des huit organisations syndicales (Solidaire n’a pas signé) et par l’ensemble des représentants des employeurs. Cet accord part du principe que l’amélioration des conditions de travail constitue un enjeu essentiel de la rénovation de la politique des ressources humaines et des relations sociales. Il est le résultat de nombreuses discussions qui remontent à l'automne 2007 sous l'égide d'Eric Woerth, alors ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique. Ce dernier souhaitait une meilleure prise en compte de la problématique de la santé au travail. Cet accord concerne plus de cinq millions d’agents titulaires et contractuels de la Fonction publique.
On voit donc, avec la signature de ce texte, un nouvel intérêt pour les conditions de travail, les questions de santé, sécurité et hygiène. Mais qu’en est-il actuellement au sein des différentes branches de la Fonction publique. Avant de traiter cette question, revenons aux termes de l’accord.

Les dispositions du 20 novembre 2009 : un programme en trois axes

Le texte comprend 15 actions organisées autour de 3 axes : instances et acteurs opérationnels, prévention des risques professionnels, dispositifs d’accompagnement des atteintes à la santé.

Les instances et outils opérationnels en matière de santé et de sécurité au travail

Le texte prévoit la mise en place d'une fonction d'observation de la santé et de la sécurité au travail dans la Fonction publique : instance nationale dont les missions seront d’exploiter les informations et les outils méthodologiques existants et de définir les orientations et les actions en matière d’amélioration des conditions de travail.

Il prévoit aussi de mettre en place des C.H.S.C.T. (Comité d’Hygiène, de sécurité et des conditions de travail), remplaçant les CHS, et dont les compétences seront étendues aux conditions de travail. On parle alors en 2009 de seuil de création fixé à 50 agents. Les CHSCT disposeraient de pouvoirs de contrôle leur permettant d’enquêter même en l’absence d’accident du travail ou de maladie professionnelle. Ils œuvreraient ainsi dans la prévention des risques en se concertant sur les plans d’action relatifs aux R.P.S. et en matière de réalisation du document unique.

L’accord du 20 novembre 2009 propose aussi la rénovation du réseau des A.C.M.O. et une valorisation de la fonction, en les transformant notamment en conseillers ou en assistants de prévention. Le réseau serait structuré en deux niveaux : un niveau de proximité (assistant de prévention) et un niveau de coordination (conseiller de prévention).

Toujours dans cette optique de prévention, les collaborateurs de l’accord ont souligné la nécessité d’améliorer le fonctionnement du réseau des inspecteurs en hygiène et sécurité (I.H.S.) et agents chargés des fonctions d’inspection (A.C.F.I.). On parle de professionnalisation de leur formation et d’une réaffirmation du rôle clé de l’inspection hygiène et sécurité dans le développement de la culture de prévention de la santé et de la sécurité au travail.

Enfin le texte évoque le développement de véritables services de santé au travail et l’amélioration des conditions d’emploi des médecins de prévention.

Objectifs et outils de prévention des risques professionnels

Suite à la mise en place des outils cités ci-dessus, l’accord a fixé 6 objectifs principaux :

- L’achèvement de la mise en place généralisée du Document Unique, rendu obligatoire, ce qui a été rappelé au cours du mois de février 2010,
- L’évaluation et la prévention des problèmes de santé liés aux risques psychosociaux, en proposant des méthodes et des outils d’objectivation et de prévention des risques psychosociaux,
- L’évaluation et la prévention des troubles musculo-squelettiques (T.M.S.) L’accord souligne l’intérêt du recours aux ergonomes dans la prévention des T.M.S.,
- La mise en place d’un suivi médical des risques cancérogènes, mutagènes, toxiques pour la reproduction (C.M.R.) s’inscrivant dans la durée,
- L’extension de l’enquête S.U.M.E.R. (surveillance médicale des risques professionnels) dans le but de mieux connaître les situations de travail susceptibles d’avoir des effets sur la santé,
- L’amélioration de la formation des agents de la fonction publique dans le but premier de développer la culture de la prévention à tous les niveaux par la formation.

Les objectifs sont donc ambitieux et couvrent les préoccupations qui ont déjà été évoquées auparavant dans le secteur privé, notamment la place prépondérante des RPS et des TMS dans les risques au travail. Afin de permettre la réalisation de ces différents points, l’accord distingue plusieurs dispositifs d’accompagnement des atteintes à la santé.

Les dispositifs d’accompagnement des atteintes à la santé

La première action envisagée est l’amélioration du fonctionnement des instances médicales. Celle-ci passe par une amélioration de la formation des médecins agréés au droit de la fonction publique siégeant au sein des comités médicaux et des commissions de réforme ; des médecins experts ; des représentants du personnel.

L’accord souhaite mettre en place une mission sur l’évolution du régime de l’imputabilité au service des accidents et des maladies professionnelles.
Une meilleure gestion du régime de l’invalidité des fonctionnaires et du versement de la rémunération de l’agent en cas d’atteinte à sa santé est souhaitée. La retraite pour invalidité devra être considérée comme un dernier recours et le reclassement devra être prioritairement envisagé et privilégié. Il faudra, de plus, étendre le bénéfice du maintien du demi-traitement à tous les cas d’attente d’une décision de l’administration à compter de l’expiration des droits statutaires à congé des agents.
Enfin l’acte prévoit le développement des données chiffrées relatives aux congés pour raison de santé afin d’alimenter les indicateurs relatifs aux conditions de travail.

Un accord facteur d’avancées

L’instauration d’un dialogue constructif en matière de prévention

Le premier effet positif de la mise en place de cet accord a été de donner naissance à une action commune, à travers l’organisation de réunions et de débats. L’occasion de développer une culture du dialogue local et de placer autour d’une table tous les acteurs des fonctions publiques : employeurs, représentants du personnel et organisations syndicales. Ce rassemblement permet de responsabiliser les employeurs sur les problèmes rencontrés par les employés de la Fonction publique.

Le terrain était favorable : ces dernières années sont apparus un certain nombre de facteurs encourageant l’instauration d’un dialogue dans la sphère publique. La sensibilisation à la santé et sécurité au travail dans la sphère privée s’est accrue. Les problèmes de mal-être au travail, les vagues de suicides rencontrées au sein de grandes entreprises nationales ont confirmé la nécessité d’élaborer un programme de prévention dans le secteur public. Secteur public qui a pu apparaître parfois moins actif que le secteur privé en matière de prévention. Ainsi, le rapport Lachmann, remis au Ministre François Fillon en Février 2010 intitulé « Bien-être et efficacité au travail : 10 propositions pour améliorer la santé psychologique au travail », recommande « vivement qu’un travail similaire de diagnostic et de propositions soit effectué pour le secteur public, qui est lui aussi confronté à des enjeux majeurs de développement du bien-être au travail ».

Le but à atteindre est donc une harmonisation des sphères privées et de la Fonction publique, car aujourd’hui les employeurs d’entreprises privées ont été plus fortement sensibilisés et responsabilisés en matière de santé et sécurité au travail. En conséquence, le dialogue s’est axé sur une remise à niveaux de ces préoccupations, au bénéfice des agents de la Fonction publique.

Les conditions de réussites de l’accord

Plus d’un an après la signature de l’accord, les débats sont nombreux quant aux facteurs indispensables à la réussite de son application. Une des conditions de l’avancée de la prévention dans la Fonction publique semble être l’application des bases existantes dans le secteur privé, notamment en ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement des CHSCT. Il faut en effet s’appuyer sur des démarches expérimentées et professionnaliser les acteurs.
La mise en place de ces mesures par l’employeur public pour la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs, y compris les activités de prévention des risques professionnels, d'information et de formation, ainsi que la mise en place d'une organisation et des moyens nécessaires, doit être conforme à la directive 89/391/CEE du Conseil de l’Union européenne.

Selon Michel Yahiel, président de l’ANDRH, pour que l’application de l’accord soit un succès, il faut :

- Une volonté politique forte des maires, directeurs d’hôpitaux…,
- Un cadre : les CHSCT certes, mais aussi, pourquoi pas, des réunions plus techniques,
- Des compétences et des moyens, notamment des médecins, mais également d’autres professionnels,
- Une évaluation précise de la situation.

Un encadrement plus efficace des problèmes de santé sécurité au travail

Le premier des grands cadres mis en place suite à l’accord est le CHSCT.
Le texte prévoit, en effet, un élargissement des missions des comités d'hygiène et de sécurité (CHS) aux conditions de travail. Cette modification leur permettra désormais d'agir notamment contre les risques psychosociaux et les troubles musculo-squelettiques, deux pathologies en forte progression dans le monde du travail. Par ailleurs, l’accord envisage le rapprochement des CHSCT de la Fonction publique de ceux du secteur privé. La loi du 5 juillet 2010, relative à la rénovation du dialogue social, traduit en droit les dispositions de cet accord et notamment la création de CHSCT dès 50 agents, les missions de ces instances et leur composition. Le décret en préparation viendra donc en application de cette loi préciser le dispositif. Avant la promulgation de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010, seules les collectivités de plus de 200 agents titulaires devaient se prévaloir d'un comité d'hygiène et de sécurité (CHS). Et uniquement si les agents travaillaient dans un ou plusieurs services comportant des risques professionnels spécifiques par leur fréquence et leur gravité, notamment en raison de la nature des missions et des tâches, de l'agencement ou de l'équipement des locaux. Ces impératifs ne s'appliquaient pas, en outre, aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), où la création du CHS restait obligatoire. En deçà de ce seuil, les comités techniques paritaires remplissaient le rôle. Désormais, un comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) est créé dans les mêmes conditions que les comités techniques.

Le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail a pour missions :

- De contribuer à la protection de la santé physique et mentale et de la sécurité des agents dans leur travail et à l'amélioration des conditions de travail,
- De veiller à l'observation des prescriptions légales prises en ces matières,
- D'être réuni par son président à la suite de tout accident mettant en cause l'hygiène ou la sécurité ou ayant pu entraîner des conséquences graves,
- D'analyser les risques professionnels auxquels sont exposés les agents et d'enquêter à l'occasion de tout accident de service ou de maladie professionnelle,
- De proposer des améliorations sur l'hygiène et la sécurité du travail et sur la formation des agents en la matière.

Il est en outre obligatoirement consulté par l'employeur avant de prendre certaines décisions relatives à l'hygiène et la sécurité des locaux et à la protection sanitaire des personnels. Ces avis ne s'imposent pas à l'administration employeur qui peut finalement prendre des décisions contraires aux avis rendus.

Agnès Agrafeil-Marry, Adjointe au Chef du bureau des politiques sociales, DGAFP, rappelait dans le colloque du 16 novembre 2010 à propos de la fonction d'observation de la santé et de la sécurité au travail dans la Fonction publique : « Nous créons une instance nouvelle qui assurera la fonction d’observation de la santé et la sécurité au travail dans la Fonction Publique. Cette instance prendra la forme d’une formation spécialisée au sein de l’instance commune aux trois Fonctions Publiques. Elle suivra notamment la réalisation des DU, l’enquête SUMER. Elle élaborera le plan de lutte contre les RPS ou encore l’enquête sur la connaissance des TMS, etc. Cette instance permettra de mettre en œuvre plusieurs mesures contenues au sein du 2ème axe de l’accord consacré à la prévention des risques professionnels. En exploitant les données collectées, cette instance pourra contribuer à la définition d’orientations et d’outils ».
Concernant la formation, la DGAFP a déjà présenté des référentiels (ACMO, IHS, médecins de prévention, membres de CHS) à la commission centrale hygiène et sécurité qui seront actualisés et annexés à la circulaire d’application du décret. Les membres de CHSCT seront formés à chaque nouveau mandat, comme le prévoit l’accord. En ce qui concerne la formation des cadres et des agents chargés des RH, des travaux sont en cours avec des partenaires (RESP…) pour identifier les compétences ainsi que les modalités pédagogiques et diffuser les outils.
Enfin, concernant les difficultés de recrutement des médecins de prévention, il faut améliorer l’attractivité. L’accord prévoit l’amélioration des conditions d’emploi des médecins de prévention, notamment en offrant la possibilité de recruter par contrat plutôt que par vacation.

Un bilan plutôt positif avec des inégalités d'avancement

Un bilan globalement positif de l’application de l’accord

Le comité de suivi de l’accord sur la santé et la sécurité au travail dans la Fonction publique organisé le 16 décembre 2010 dresse un constat positif de la mise en application du texte. Georges TRON, secrétaire d’Etat chargé de la Fonction publique, souligne la qualité du dialogue social qui a permis que deux tiers des actions découlant de cet accord aient été réalisés ou soient en cours de concrétisation. Pour exemple, la mise en place d’un suivi médical post-professionnel pour les agents exposés à des risques CMR, le rappel des obligations des chefs de service en matière de santé et sécurité au travail.

Plusieurs groupes de travail se sont constitués et une quinzaine de réunions s’est déroulée tout au long de l’année, permettant ainsi :

- D’accélérer la rédaction du décret portant création des CHSCT, qui voient leurs compétences étendues aux conditions de travail. Ceux-ci seront créés avant la fin de l’année 2011 pour permettre à environ 250 000 agents d’être couverts par un CHSCT de proximité,
- D’aller plus loin en matière de prévention des risques professionnels et de suivi médical des agents ayant été exposés à des substances cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction (CMR). Un décret a institué ce suivi pour les agents de l’Etat fin 2009,
- D’améliorer les conditions d’emploi des médecins de prévention, notamment par l’élaboration d’une lettre de mission, l’établissement d’un modèle de contrat type, ou encore l’assouplissement des règles de cumul d’activité. Ces améliorations permettront de répondre efficacement aux difficultés de recrutement dans la Fonction publique.

Georges TRON insiste également sur le fait que la mise en retraite pour invalidité doit être une solution de dernier recours et rappelle qu’il est possible de faire financer le maintien dans l’emploi des personnes handicapées par le FIPHFP. Il précise que des textes ont été créés pour s’assurer du maintien du régime indemnitaire pendant les congés maladie et du maintien du demi-traitement de l’agent dans l’attente d’une décision de reclassement. Le travail engagé à permis la rédaction d’une circulaire : elle permettra de rappeler aux employeurs publics ces modalités.
Le Secrétaire d’Etat annonce enfin la création d’un groupe de travail, piloté par une personnalité, pour avancer sur la question de la charge de la preuve en matière d’accidents de travail ou de maladies professionnelles. En effet, dans le secteur public, l'agent doit apporter la preuve que son accident ou sa maladie est la conséquence de son travail alors que dans le privé, l'employeur est présumé responsable.

De nombreux rapports, articles, mettent en avant le caractère positif de cet accord et surtout de ses retombées au mois de février 2011. Le projet de décret à paraître dans les prochains mois concernant la santé sécurité au travail semble comporter des améliorations demandées par les organisations syndicales, amenant des ajouts au projet de décret initial proposé lors du conseil supérieur de la FPE. Ainsi l’augmentation du nombre de séances par an est portéeà trois au lieu de deux et la création de secrétaire du CHSCT dans la fonction syndicale a été approuvée.

Les problèmes soulevés

Si les actions relatives à l’accord sont nombreuses et aisément décelables, des réserves sont émises de part et d’autre des signataires de l’accord. Les besoins de plus grande proximité ou de plus grande prise en compte de la réalité du terrain ont été exprimés.
La nécessité de mettre en œuvre un processus collectif de dialogue social est encouragée pour favoriser et permettre l’expression des différents acteurs, mais également pour développer un champ de travail et de préconisation. Cela suppose toutefois la transparence sur les objectifs et l’existence de marges de manœuvre.
L’apport d’un « tiers », facilitateur, catalyseur et/ou en apport d’expertise nécessaire pour poser le diagnostic, pourrait permettre de lever certains tabous et aider à la construction d’une démarche globale collective.
Certains protagonistes ont soulevé le problème de la formation des personnels, à l’instar de Force ouvrière qui émet une critique sur la formation des membres des CHSCT, qui sera limitée à cinq jours pour la durée du mandat (4 ans). Ce qui est trop peu, selon la centrale syndicale.

Des obstacles peuvent aussi être rencontrés de la part des employeurs. Deux approches peuvent être rencontrées :
- Celle des employeurs qui n’ont pas attendu les accords pour faire les choses. Geoffroy Adamczyk, Conseiller technique à l’Association des Maires de France (AMF) cite le cas de la ville de Saint-Etienne où des CHSCT ont été mis en place depuis longtemps,
- Mais parfois, il faut constater une relative indifférence, voire une connotation négative des démarches à accomplir, considérées comme « très techniques, hermétiques, coûteuses ».
Un décalage est donc relevable au sein des différents corps de la Fonction publique.
Les modalités d'application de ces dispositions nécessitent un décret d'application. Cependant, ce dispositif ne sera applicable qu'au lendemain des premières élections professionnelles qui suivront la parution dudit décret, soit en 2014, pour la Fonction publique territoriale. Il n'est donc pas possible, aujourd'hui, pour les collectivités de plus de 50 agents de mettre en place un CHSCT.
Beaucoup reste à faire, d’autant que la médecine de prévention est dans une situation critique et qu’il va falloir désormais que la Fonction publique à tous les niveaux acquière cette culture de la santé au travail qui lui fait encore largement défaut. Mais la dynamique est en marche.

Une inégalité des niveaux d’avancement : l’exemple du DU

Plusieurs éléments peuvent être relevés afin de dévoiler les inégalités d’avancement de la mise en place de l’accord dans les Fonctions publiques. Ainsi, la différence qui existe entre Fonction publique territoriale et Fonction publique d’Etat quant à la prise de conscience des enjeux de sécurité et de santé au travail doit être soulignée. La cause principale en est la responsabilité pénale des élus, qui les a conduits depuis longtemps à se préoccuper de ces questions. Parallèlement, la pénibilité de certaines activités dans les services d’espaces verts ou encore de traitement des déchets a déjà incité les collectivités locales à adapter leurs politiques ressources humaines. Dès lors, le raisonnement des 60 000 employeurs de la Fonction publique territoriale est nécessairement différent.

Michel Augris, Conseiller prévention des risques professionnels au Ministère de l’Education nationale, souligne l’inégalité d’avancement entre le Ministère de l’Education nationale, de la jeunesse et de la vie associative et celui de l’Enseignement supérieur et de la Recherche à travers l’application du DU (Document Unique).
Dans l’Education nationale, le DU a été mis en œuvre dans 31% des collèges et dans plus de 44% des lycées. Les écoles n’ont pratiquement pas commencé. Là où il y a des CHS au niveau départemental, les ¾ se réunissent régulièrement.
Dans l’enseignement supérieur et la recherche, 65% des 200 établissements ont mis en place le DU et 50% ont organisé une politique de prévention. L’autonomie des universités renforce la mobilisation sur le sujet. On y dispose d’un réseau compétent de 200 professionnels de la santé-sécurité.
Mais, dans les deux cas, Michel Augris dénonce le manque d’une politique d’orientation de la prévention.

On peut ainsi considérer que l’accord du 20 novembre 2009 a permis un nombre relativement important de démarches favorables à l’application des principes de prévention en santé sécurité au travail. Toutefois, le secteur public reste en retrait dans l’action de prévention face à un secteur privé qui l’a déjà développé.

SOURCES :
- Accord du 20 novembre 2009
www.fonction-publique.gouv.fr/article1570.html?artsuite=0#sommaire_1
- Rapport du comité de suivi du 16 décembre 2010 :
www.budget.gouv.fr/discours-presse/...
- Loi du 5 juillet 2010 :
www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000022436528
- Actes de colloque, "Premières rencontres santé sécurité au travail dans les fonctions publiques").
www.intefp-sstfp.travail.gouv.fr/docs.asp?rub=11
- Article weka La transformation du comité d’hygiène et de sécurité :
www.weka.fr/actualite/collectivites-territoriales-thematique...
- Article FSU Santé sécurité au travail dans la fonction Publique : une avancée importante du 26 janvier 2011
/www.fsu.fr/Sante-securite-au-travail-dans-la
- Article Localtis info : Santé et sécurité au travail, quelles garanties pour les agents ?
www.localtis.info/cs/ContentServer?pagename=...

Documents mis en ligne en février 2011